Итоги работы антимонопольной отрасли Среднего Урала. Интервью с Дмитрием Шалабодовым

© Глеб Лунин

«Бизнес Журнал.Урал» начинает подводить итоги года. Конечно, официальная статистика за год будет озвучена большинством ведомств лишь в начале 2023 года. Однако уже сейчас видны основные тенденции, определившие этот год. Какова ситуация в сфере соблюдения антимонопольного законодательства? Какие сферы здесь самые проблемные? Как вообще чувствует себя конкурентный рынок? Эти вопросы «Бизнес Журнал.Урал» задал руководителю Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области Дмитрию Шалабодову.

– Дмитрий Валерьевич, с какими результатами подошло ведомство к 10 месяцам 2023 года? Сколько нарушений было выявлено? Сколько плановых и внеплановых проверок проведено?

В целом в деятельности Управления превалируют жалобы на госзакупки, обращения о нарушении порядка подключения к различным видам сетей (электричество, газ, вода и тепло), а также сообщения о ненадлежащей рекламе.

За прошедший период 2023 года поступило 1710 жалоб о нарушениях при проведении госзакупок. Выявлено порядка 400 нарушений, возбуждено более 1000 дел об административных правонарушениях. Всего мы провели 325 внеплановых проверок, установили 127 нарушений. Плановые проверки ведомством не проводятся в связи с введенным в 2022 году мораторием.

Возбуждено 352 административных дела о нарушении Правил подключения граждан и хозяйствующих субъектов к различным видам сетей.

85 дел возбуждено о нарушениях Закона о рекламе, большая часть из них (75%) возбуждена на основании жалоб на рекламу, поступающую посредством звонков и смс-сообщений.

Управлением в этом году выявлено 5 антиконкурентных соглашений.

– Отмечается ли рост каких-либо нарушений? Какие тенденции, на ваш взгляд, иллюстрирует эта статистика?

Тенденция увеличения количества поступающих жалоб сохраняется. Это касается практически всех сфер нашей деятельности: жалоб на госзакупки и торги, картельные сговоры, ненадлежащую рекламу и недобросовестную конкуренцию, действия субъектов естественных монополий.

– Какие сферы в целом являются традиционно монополизированными в Свердловской области? Каким из них вы уделяете пристальное внимание?

Хозяйствующий субъект признается занимающим доминирующее положение на рынке, если он имеет возможность действовать независимо от конкурентов и потребителей на рынке определенного товара и, следовательно, обладает возможностью самостоятельно в одностороннем порядке оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, устранять с товарного рынка других хозяйствующих субъектов, затруднять им доступ на товарный рынок. В связи с этим при проверке наличия доминирования хозяйствующего субъекта на товарном рынке оценивается его положение относительно существующих на рынке конкурентов (занимаемая доля на рынке), потенциальных конкурентов (возможность доступа на рынок) и потребителей.

Наличие у хозяйствующего субъекта доминирующего положения предполагается, если доля хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара превышает 50%, и обратное не вытекает из применения иных критериев определения доминирующего положения.

В случаях, когда доля хозяйствующего субъекта на рынке товара составляет менее чем 50%, наличие у него доминирующего положения подлежит доказыванию антимонопольным органом с использованием иных критериев.

Само по себе доминирующее положение на рынке нарушением не является. Закон о защите конкуренции запрещает именно злоупотребление им. Хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, запрещаются действия (бездействие), результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей.

Доминирующим также признается положение хозяйствующего субъекта – субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

Деятельность субъектов естественных монополий регулируется в следующих сферах:
- транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
- транспортировка газа по трубопроводам;
- железнодорожные перевозки;
- услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;
- услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;
- услуги по передаче электрической энергии;
- услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
- услуги по передаче тепловой энергии;
- услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;
- захоронение радиоактивных отходов;
- водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры;
- ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути.

Наличие монополий в этих сферах – залог безопасности и стабильности основных процессов и эффективного управления.

Таким образом, все организации, осуществляющие указанные виды деятельности являются «монополистами». Свердловское УФАС России не ведет реестр таких организаций.

– Хотелось бы узнать подробнее про сферу госзакупок. В недавнем отчете летом этого года вы отметили, что в первом полугодии объем жалоб в этой сфере вырос на 50%. Какие нарушения являются основными?

Основными нарушениями являются:
- отклонение заявок участников закупки;
- неиспользование обязательных для применения позиций Каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (подсистема единой информационной системы, содержащая систематизированный список товаров, работ и услуг, которым нужно руководствоваться, чтобы отражать информацию в закупочной документации);
- неправомерное установление/неустановление дополнительных требований к участникам закупки.

– Меняются ли основные проблемы в системе госзакупок? На что жалуются свердловские участники торгов?

Проблемы в сфере госзакупок меняются в прямой зависимости от вносимых изменений в законодательные акты. Каждые существенные изменения в законодательство в сфере закупок влекут за собой период выявления нарушений в действиях заказчиков, не отследивших вовремя последние изменения.

Участники торгов чаще всего подают жалобы на неправомерное отклонение заявок, на наличие недостоверных сведений в заявках других участников закупки, на описание объекта закупки, соответствующее товару единственного производителя.

– Госзакупки транспорта – одна из важных статей закупок региона в этом году. К 300-летию города значительно обновлены автобусный и троллейбусный парк Екатеринбурга. Не так давно стало известно, что для Нижнего Тагила, Екатеринбурга и других городов в ближайшем будущем еще приобретут несклоько сотен новых автобусов. Много ли нарушений фиксируется в этой сфере?

В данной сфере за последнее время нарушений зафиксировано не было. Управление рассматривало жалобу юридического лица на действия ЕМУП «Гортранс» при закупке услуг по финансовой аренде (лизингу) городских автобусов. Обжаловались действия заказчика по утверждению положения в части описания объекта закупки. Заявитель полагал, что описанию объекта закупки соответствует товар единственного производителя. Комиссия Свердловского УФАС России нарушений в действиях ЕМУП «Гортранс» не выявила, а жалоба признана необоснованной.

– То же самое хотелось бы узнать про сферу дорожного ремонта, где традиционно работает несколько крупных игроков. Список дорожных подрядчиков в регионе не слишком большой. Фиксируются ли факты картельных сговоров в этой сфере?

Рынки в сфере дорожной деятельности традиционно каждый год выходят в лидеры среди картелизированных рынков. Это касается строительства, ремонта, содержания дорог. Причиной тому служит в большей степени не особенность функционирования этих рынков, поскольку картели выявляются в очень разных отраслях и сферах предпринимательской деятельности, а скорее регулярность возникновения потребности в таких работах и проведения закупок в сферах дорожной деятельности.

В текущем году Управлением был признан факт достижения антиконкурентных соглашений между тремя юридическими лицами и индивидуальным предпринимателем. Соглашение было направлено на поддержание цен в четырех электронных аукционах с общей суммой начальной максимальной цены контракта 58,4 млн руб. на торгах по ремонту автомобильных дорог общего пользования, выполнение работ по обустройству мест накопления твердых коммунальных отходов в Невьянском городском округе и г. Реж Свердловской области.

Кроме того, Управлением в действиях Администрации сельского поселения и частных инвесторов – исполнителей мероприятий концессионных соглашений выявлено нарушение, которое выразилось в достижении и реализации антиконкурентного соглашения при заключении концессионных соглашений в отношении автомобильных дорог местного значения. Концессионные соглашения оценены как мнимые сделки, прикрывающие фактические отношения сторон в рамках договоров подряда, которые должны быть заключены по результатам конкурентных закупочных процедур, что привело к ограничению конкуренции на рынках работ в сфере дорожной деятельности.

– Вы ведете реестр недобросовестных поставщиков. Можно ли выделить определенные тенденции в этой сфере? Кто туда попадает?

В реестр недобросовестных поставщиков вносят участников закупок, нарушивших обязательства контракта в рамках 44-ФЗ и 223-ФЗ. В него попадают участники закупок, которые уклонились от заключения контракта, допустили нарушения или не исполнили взятые на себя обязательства по контрактам. Реестр выведен в один из разделов ЕИС – единой информационной системы закупок. Попадая в реестр, предприниматель теряет возможность участвовать в госзакупках в течение двух лет.

Всего в 2023 году Управлением в РНП включено 232 недобросовестных поставщика (подрядчика, исполнителя).

– Есть ли отрасли-лидеры? Может ли нарушитель выйти из реестра? И что для этого нужно?

Чаще всего в РНП попадают исполнители контрактов в сфере строительства, как правило, в результате нарушения сроков исполнения контракта. Сфера строительства и, например, сфера разработки проектно-сметных документаций (ПСД) достаточно сложные в части возникновений непредвиденных обстоятельств. От обнаружения при исполнении контракта дополнительных работ, неучтенных при подготовке закупочной документации, до сложностей соблюдения сроков исполнения контракта в части необходимости согласования результатов работ с многочисленными инстанциями.

По общему правилу информация об участнике закупки исключается из РНП автоматически по истечении двух лет. Исключение из реестра предусмотрено в случае признания судом незаконными решения о включении в РНП либо одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.

– Нарушения закона «О рекламе». В отчете за 1 полугодие 2023 года вы отметили рост нарушений на 114%. С чем это связано? Какие сферы в лидерах нарушителей?

Действительно, в первом полугодии 2023 года наблюдался рост нарушений рекламного законодательства. Такая тенденция сохраняется и сейчас.

Традиционно в лидерах по количеству заявлений, и соответственно, нарушений – нарушения связанные с распространением рекламы без согласия абонента. Это звонки и смс-сообщения. Одна из возможных причин роста нарушений – повышение информированности граждан о возможности защиты своих прав, в том числе при получении спама. Например, ФАС России рассказывает о возможности защиты своих прав в этой сфере в социальных сетях в форме инфографики, шаблонов документов и др. ФАС России и операторы связи разработали спам-сервис, через который можно подать жалобу на спам. Ссылки на сервис каждого оператора размещены на официальном сайте ФАС России и на сайтах операторов.

– Мониторите ли вы политическую рекламу? 8-10 сентября прошли выборы в регионе. Много ли нарушений было зафиксировано, какие?

Такие нарушения мы не фиксируем. Полномочия по надзору за политической рекламой в полномочия ФАС не входят. Предвыборная агитация разрешена для распространения на рекламных конструкциях в период проведения предвыборной кампании. Ее размещение регулируется только общими требованиями избирательного законодательства Российской Федерации, установленными для предвыборной агитации, в том числе инструкциями Центральной избирательной комиссии.

Стоит отметить, что вопросы нецелевого использования рекламной конструкции (не в целях распространения рекламы и социальной рекламы) решаются органами местного самоуправления в соответствии с положениями Закона о рекламе.

При этом, в случае, если рекламная конструкция используется не в целях распространения рекламы или социальной рекламы, при получении таких обращений, Управление направляет их в Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области (если конструкция распространяется в Екатеринбурге) или в орган местного самоуправления (при распространении рекламной конструкции на территории Свердловской области). И уже указанные органы принимают меры.

– Тарифная политика ресурсоснабжающих организаций, сетевых компаний. В Свердловской области прошло существенное повышение тарифов на электроэнергию, было много жалоб и от населения, и от юридических лиц. Вы проводили проверку, было предписание РЭК. Каковы итоги этой работы? Еще одна острая проблема – тариф на подключение, так называемое техприсоединение. И вы фиксировали довольно существенный рост нарушений ресурсоснабжающих организаций. Какова статистика текущего года – каким образом меняется ситуация? По вашему мнению, насколько она управляема, ведь проблема носит системный характер, возможно ли ее решить в корне?

ФАС России занимается проверкой обоснованности тарифов, установленных региональными органы тарифного регулирования (РЭК). ФАС России: вырабатывает общую тарифную политику; проводит плановые и внеплановые проверки, утверждаемых тарифов; отменяет тарифные решения региональных органов, если находит в них нарушения. В свою очередь региональные энергетические комиссии регулируют тарифы ресурсоснабжающих организаций. Таким образом, тарифы на регулируемые государством виды деятельности устанавливают указанные органы.

В начале ноября принято постановление Правительства Российской Федерации о наделении территориальных органов ФАС России полномочиями по проверке обоснованности тарифов. Региональные управления ФАС России по поручению центрального аппарата службы теперь смогут проводить внеплановые выездные и документарные проверки в этой сфере. При этом выносить акт по итогам проверки и контролировать его исполнение, как и прежде, будет центральный аппарат ФАС России. За ним также остаются полномочия по рассмотрению обращений в сфере госрегулирования тарифов.

Решение о наделении региональных управлений полномочиями в первую очередь направлено на повышение оперативности контроля экономической обоснованности тарифов. Такая мера позволит расширить охват контрольно-надзорной деятельности для более эффективного реагирования в случае необоснованного роста тарифов.

В прошлом году РЭК Свердловской области установил тарифы на электрическую энергию с нарушениями. ФАС провела проверку и предписала пересмотреть тарифы и установить экономически обоснованный показатель. В результате дневной тариф был снижен на 18%, а в пиковых зонах на 5%. Орган тарифного регулирования попытался оспорить предписание ФАС России, однако суды двух инстанций поддержали позицию службы.

– Экономика РФ активно перестраивается, президентом и правительством поставлены колоссальные задачи по развитию целых отраслей пром производства. Сейчас сроки подключения для инвесторов имеют еще большее значение. Что показывает ваша статистика по жалобам от юрлиц на сроки рассмотрения и подключения?

Обращения юридических лиц в большинстве случаев касаются подключения к электрическим сетям. По заявлениям юридических лиц в 2023 году возбуждено 17 административных дел. Из них 4 по подключения к газовым сетям, 13 – к электросетям. Административная ответственность за это установлена статьей 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Штрафы на юридических лиц за впервые совершенное правонарушение составляют от 100 тыс. до 500 тыс. руб. За повторное нарушение от 600 тыс. до 1 млн. руб.

– В зону вашего внимания попадали и водоканал, и газовики, и энергетики. Кто среди них лидирует по числу жалоб и нарушений?

Наибольшее число нарушений преимущественно выявляется в сфере электро-и газоснабжения.

– В РФ продолжает действовать мораторий на проверки бизнеса. И уже довольно часто раздаются голоса, что его пора отменить. Какова ваша позиция по данному вопросу?

Мораторий на плановые проверки бизнеса действует ближайшие семь лет, то есть до 2030 года. При этом мораторий на внеплановые проверки действует пока до конца 2023 года. Сущностную сторону деятельности он не изменил. Этот мораторий, например, не распространяется на сферу госзакупок. В остальных сферах мы используем все меры пресечения нарушений. Например, антимонопольный орган наделен правом выдачи нарушителю предупреждения о прекращении нарушения. С помощью этого механизма нарушения пресекаются еще на этапе выявления признаков. В случае выполнения изложенных в предупреждении требований дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается, а меры государственного принуждения, в том числе карательного характера, к хозяйствующему субъекту не применяются.

– По оценкам большинства экспертов, аналитиков ЦБ РФ осенью в стране существенно ускорятся инфляционные процессы. Какие тенденции видите вы, анализируя данные текущего года?

ФАС России в рамках своих полномочий в соответствии с Законом о защите конкуренции контролирует ценообразование только в случае, если на рынке кто-то занимает доминирующее положение или участники рынка заключили антиконкурентные соглашения либо осуществляют антиконкурентные действия.

Законодательством о регулировании торговой деятельности предусмотрено ограничение приобретения или аренды дополнительных торговых площадей для сетевых продавцов доминирующих на рынке товаров. Причем порог доминирования, при котором сетевой продавец не вправе приобретать дополнительные торговые площади, составляет 25% от объема всех реализованных продовольственных товаров в денежном выражении за предыдущий финансовый год в границах региона, городов федерального значения, муниципального района, городского округа.

Согласно данным, предоставленными торговыми сетями, суммарный объем всех реализованных продовольственных товаров на территории Свердловской области хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность посредством образования торговой сети, составляет 317895626,63 тыс. рублей. Из них на региональные сети приходится около 15%, а остальные 85% приходится на федеральные торговые сети.

На территории Екатеринбурга отсутствуют торговые сети, занимающие доминирующее положение. В небольших муниципальных образованиях Свердловской области есть хозяйствующие субъекты, доли которых значительны (выше 35%), но они также не превышают 50%, чтобы быть признаны доминирующими. Например, ТС «Верный» на территории Пышминского городского округа, ТС «Монетка» на территории Артемовского городского округа, ТС «Пятерочка» на территории Белоярского городского округа, ТС «Магнит» на территории МО пос. Уральский, и другие. Вместе с тем, ведомство установило за такими сетями регулярный контроль в части соблюдения антимонопольного законодательства.

В августе ФАС России сообщила об усилении контроля за торговыми сетями в регионах. Соответствующее поручение служба направила в свои территориальные органы по итогам анализа сведений о долях сетей, реализующих продовольственные товары. В рамках указанного поручения, Свердловским УФАС России нарушения требований Закона о защите конкуренции в части запрета злоупотребления доминирующим положением и Закона о регулирования торговой деятельности в части запрета на приобретение или аренду дополнительных торговых площадей, не были выявлены, в связи с чем основания для применения мер антимонопольного реагирования отсутствовали.

– Поддержка местных производителей: власти стараются регулировать этот вопрос в диалоге с сетевиками, в магазинах появляется все больше отдельных полок для региональных продуктов. Какую роль в этом процессе играет региональный УФАС – жалуются ли вам свердловские предприниматели, которых притесняют в ритейле?

В Управление в 2023 году не поступали жалобы от предпринимателей, которых притесняют в ритейле.

– Злоупотребление доминирующим положением на рынке: многих спасает от такого «приговора», как вы его называете, «антимонопольный иммунитет». Сколько сейчас предприятий (в процентах от общего числа зарегистрированных юрлиц) в Свердловской области им обладают, в каких секторах они в основном работают?

Федеральным законом от 16.02.2022 № 11-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон «О защите конкуренции» и статью 1 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Покупку долей (акций) или имущества компании не нужно предварительно согласовывать с ФАС, если размер активов компании и ее группы лиц не превышает 800 млн руб. (ранее лимит составлял 400 млн руб.). Данные изменения повлекли за собой увеличение числа хозяйствующих субъектов, на которых распространяется антимонопольный иммунитет. Эти меры в первую очередь направлены на либерализацию антимонопольного контроля.

– Вопрос о ситуации с коррупцией. Сейчас система госвласти и госуслуг становится все более прозрачной благодаря цифровизации, многие процедуры полностью исключают личный контакт чиновника и гражданина, но в случае с бизнесом это не всегда возможно. Какие тенденции в этой части антимонопольного законодательства вы фиксируете в целом по региону?

Закон о контрактной системе устанавливает требование к участникам закупки об отсутствии между ними и заказчиком конфликта интересов.

Такой конфликт присутствует, если руководитель заказчика или иные лица со схожими полномочиями, имеющие влияние на закупку, состоят в браке либо являются близкими родственниками с лицами, относящимися к участнику закупки. Это могут быть физлицо - участник закупки, директор, президент, другие единоличные исполнительные органы либо члены коллегиального органа, другие органы управления юридического лица, а также выгодоприобретатели участника закупки.

За последние два года Свердловским УФАС России ситуации конфликта интересов не выявлялись.

– Анализируя предварительные итоги текущего года, дайте совет, на что предпринимателям стоит обратить особое внимание в части соблюдения антимонопольного законодательства?

Усилия ведомства направлены на предотвращение и пресечение ограничивающих конкуренцию действий со стороны хозяйствующих субъектов, субъектов естественных монополий и органов власти.

Но предупредить нарушение – лучше, чем бороться с его последствиями. Например, внедрение в организациях системы антимонопольного комплаенса способствует сокращению количества нарушений. Аудит возможных рисков правонарушений позволяет избежать преследования со стороны антимонопольного органа и соответствующих последствий.