Большой Урал - 2.0: переосмысление. ЖУРНАЛ

© ООО Региональные новости

Про некий Большой Урал говорят не первое десятилетие, после перестройки разговоры подобного рода активизировались. Триггером стало массовое закрытие и консервация промышленных объектов, раскиданных по небольшим городкам, расположенным вокруг Екатеринбурга. С остановкой заводов жизнь в них замирала, и народ тянулся туда, где была работа. Потом на эту социально-экономическую тенденцию наслоилась еще одна — урбанизация, и крупные города стали настоящими «пылесосами», которые в буквальном смысле высасывали человеческий ресурс из населенных пунктов поменьше. Тогда и появилась идея спасения малых городов за счет создания агломерации, не только на Урале, но и везде, где эти тренды нарастали, поскольку они не оставляли шансов на развитие территориям, расположенным на отдалении от больших промышленных центров. Спустя четверть века проблема обрела иные очертания и экономические предпосылки, а для Среднего Урала она не только по-прежнему актуальна, но и обострилась, о чем говорят ежегодные дискуссии на крупнейших форумах — будь то ИННОПРОМ, посвященный промышленной политике, или любой урбанистический форум, где обсуждают развитие территорий. Заходя на очередной виток диалогов о большой Екатеринбургской агломерации, чиновники и эксперты заметно разошлись в оценках происходящего и видении ее будущего.

Согласно аналитике Фонда «Институт экономики города», в 2021 году Екатеринбургская агломерация занимала третье место (наряду с Московской и Санкт-Петербургской) в рейтинге семнадцати крупнейших российских городских агломераций по вкладу валового городского продукта (ВГП) в ВВП, который оценивался в объеме 2,6%. В 2013 цифра была в два раза ниже — 1,2%, рост существенный и очевидный. Эксперты Фонда называют практики Свердловской области по развитию агломерации одними из самых успешных в стране, поэтому на каждом форуме ИННОПРОМ, который проходит в июле в Екатеринбурге, главу города и чиновников правительства Свердловской области приглашают делиться опытом и видением будущего, как развивать Большой Урал дальше, чтобы балансировать экономику региона, одновременно поддерживая не только крупные промышленные города, но и муниципалитеты поменьше.

Расширение состава

У властей Свердловской области действительно накоплен определенный опыт межмуниципального взаимодействия и формирования инструментов, за счет которых агломерация перестает быть фейковым понятием, насыщается реальными смыслами и начинает существовать не только на бумаге, но и фактически, поскольку понятие обрастает социально-экономическим наполнением. На бумаге, включая доработку официальных документов, процесс «вызревал» более десяти лет. В 2015–2020 годы Министерство строительства Свердловской области работало над Концепцией развития Екатеринбургской агломерации, вносило изменения в Схему территориального планирования региона, и на тот момент проект, получивший название «Большой Екатеринбург», включал в себя пять городов: Екатеринбург, Среднеуральск, Верхнюю Пышму, Арамиль и Берёзовский. Условной отправной точкой для реальных действий стало подписание в 2020 году соглашения о взаимодействии муниципальных образований. К тому моменту состав агломерации существенно расширился, сейчас к ней относятся тринадцать муниципалитетов, общая численность населения агломерации на 2021 год составляла 2 331 131 человек, и это более 50% от населения всей Свердловской области. В 2022 году Минэк РФ назначил Екатеринбургскую агломерацию одной из пилотных площадок, на которой должны быть разработаны долгосрочные планы социально-экономического развития городских агломераций до 2030 года. Аналогичный процесс запущен по поручению президента еще в нескольких макрорегионах страны. Опорной точкой для апробации выбран Владивосток, решено к 2029 году на основе опыта пилотных регионов в России закрепить единое определение понятия «агломерация» и установить общие правила взаимодействия муниципальных образований в федеральном законодательстве.

От вертикали — к горизонтали

В случае с Екатеринбургской агломерацией такие правила оговорены тем самым соглашением муниципалитетов, вступивших в «Большой Екатеринбург», частично они уже закреплены в законодательной базе Свердловской области и касаются перераспределения ряда градостроительных полномочий, однако формально у объединения нет единого органа управления. Как отмечают исследователи Лаборатории правового сопровождения развития городских агломераций Кемеровского государственного университета (КемГУ), до 20202 года Екатеринбургская агломерация развивалась под вертикальным управлением сверху — решения по ее развитию инициировались и закреплялись правительством Свердловской области, а после подписания соглашения управление перешло к Координационному совету Екатеринбургской городской агломерации. «Система управления, основанная на системе экспертных советов или комиссий, работающих при Координационном совете, максимально учитывает сложность управления городской агломерацией и позволяет достичь реальных результатов одновременно в различных областях», — так форму управления «Большим Екатеринбургом» оценивают в Лаборатории правового сопровождения развития городских агломераций. Однако дает ли все это проекту «Большой Екатеринбург» право считаться состоявшимся или успешным?

Чем больше, тем лучше?

На июльском ИННОПРОМ к дискуссии об этом пригласили чиновников разных уровней, чтобы те подвели своего рода промежуточные итоги развития Екатеринбургской агломерации, и тут вдруг выяснилось, что они по-разному видят модель ее развития, более того, то, что одни считают достижением, другие называют проблемой. Подобные расхождения в позициях влияют на территориальное развитие региона и эффективность управления им. Вот, например, экс-глава Екатеринбурга Алексей Орлов с гордостью рассказывает о рекордных темпах строительства жилья в городе: за последние три года введено в строй более пяти миллионов квадратных метров — рекордные объемы, каких не было даже в советские годы, подчеркивает городской глава. Тенденция перешла и на текущий год: за первые четыре месяца этого года сдано около миллиона квадратных метров новых жилых площадей. Как экс-главе крупнейшего мегаполиса страны Орлову положено строить столько, сколько может проглотить рынок, столько, чтобы выполнить цель по обеспечению жителей качественным и доступным жильем — к 2030 году на каждого россиянина должно приходиться не менее 33 кв. м. «Мы должны достичь этого показателя уже в следующем году», — рапортует Алексей Орлов и подкрепляет свои чаяния еще одной убедительной цифрой: уже сейчас на екатеринбуржца в среднем приходится больше 27 кв. м. Другой вопрос, а насколько доступно жилье в Екатеринбурге? Но раз в городе девелоперов больше, чем в столицах, то, видимо, жесткая конкуренция между ними и есть залог доступности. Чем больше качественного жилья строится в городе, уверен экс-глава, тем проще бороться за человеческий капитал. По его мнению, качество жилья, социальной инфраструктуры доминирует в выборе места жительства, отнюдь не наличие работы.

Другая маржинальность

Алексею Орлову оппонирует первый заместитель губернатора Свердловской области, министр промышленности и науки Алексей Шмыков: «Видим, как меняется город: когда-то промышленный, сегодня здесь строятся микрорайоны, а не промышленные площадки. Самый крупный, 8-ой район Екатеринбурга, где сегодня остро стоит вопрос, как доехать до работы и обратно, вопрос транспортной доступности — один из ключевых для Екатеринбурга и агломерации». Всем известно, что Екатеринбург, как и большинство миллионников, задыхается в пробках, транспортная инфраструктура не поспевает за растущими микрорайонами. Алексей Шмыков предлагает равняться на Москву, где запущена программа по стимулированию девелоперов к созданию мест приложения труда (МПТ). «Надо смотреть на освоение территорий именно так, когда мы сносим старое и возводим новые кварталы, при этом не забывая про рабочие места, — уверен Алексей Шмыков. — Нам нужна другая маржинальность, а это создание новых производств. Екатеринбург компактный, если строить одно жилье, мы развязками вроде той, что на Калине, не разошьем наши пробки. Мы уже подошли к тому, что надо синхронизировать строительство жилья с созданием новых рабочих мест».

Маятник миграции

Это вряд ли можно назвать спором двух чиновников, просто экс-главе уральской столицы Алексею Орлову проще предъявить общественности выдающиеся показатели строящегося жилья, чем существенные прорывы в развитии транспортной сети Екатеринбурга, их во многом могло бы разрешить строительство метро, но тогда город станет еще более привлекательным для внутрирегиональной миграции. Сегодня ее маятник, как заметила на полях ИННОПРОМ заместитель генерального директора Центра стратегических разработок Татьяна Караваева, смещается из центральных регионов страны в сторону Сибири и Урала: «Мы проводили опросы среди молодежи: еще несколько лет назад для них были важны карьерный рост, зарплата, сегодня — безопасность. В этом плане Урал и Сибирь выигрывают относительно центральной России».

То, что Екатеринбург — город растущий, привлекательный для молодежи, для агломерации — большой и пока трудно преодолимый вызов. Да, сюда с удовольствием переезжают из малых и крупных городов, здесь нет проблем с убыванием населения, потому что здесь много вузов, развитая сервисная индустрия, особенно для молодежи Екатеринбург интересен и привлекателен своей активной, насыщенной жизнью. Однако индустриальный каркас Свердловской области держится отнюдь не на Екатеринбурге. Вопрос, как вернуть молодежь в менее развитые, промышленные города Урала, — проблема, актуальная для всей агломерации, а также для предприятий, которым нужны кадры чаще и больше в моногородах.

Бюджетообразующие факторы

Кадровый вопрос не единственная проблема любой агломерации. Во многом определяющим для территориального, инфраструктурного развития становится вопрос налоговой базы, и внутри этой темы есть сразу несколько существенных аспектов. «Конечно, в городах-миллионниках должно быть комфортное жилье, — считает заместитель генерального директора Центра стратегических разработок Татьяна Караваева. — Мы активно застраиваемся, но вопрос: когда мы говорим о налоговой базе, одно дело, когда на земле стоит предприятие, которое платит налоги, другое — когда на нем жилье, город получает разовые платежи, но в перспективе это не будет бюджетообразующим фактором. И это сложный поиск баланса: городу нужно формировать экономику, но и комфортную среду тоже». Еще один аспект, касающийся налоговой базы, обозначает экс-глава Екатеринбурга Алексей Орлов — неравноправное распределение ряда налоговых поступлений между областным и муниципальными бюджетами. «По НДФЛ у нас самый низкий норматив среди всех крупных городов — мы могли бы решать многие вопросы по инфраструктуре, надо обсуждать нормативы», — обозначает проблему Орлов.

Огромную разницу между агломерациями, которые являются самостоятельными субъектами, а это только Москва и Санкт-Петербург, подчеркивает экономист Андрей Клепач: «Их финансовая база обеспечивает их налогами. Для остальных муниципалитетов это не работает, у них остается налог на землю, имущество. Может, доживем, когда возникнет разделение источников доходов между субъектом РФ и муниципалитетами». Еще больше ситуация с объемом налогооблагаемой базы может усугубиться с выводом за периметр больших городов крупных промышленных объектов — и это еще один аспект и повод для властей крупных городов задуматься, а что выгоднее и перспективнее. Удачные подходы и поиск баланса между индустриальным и жилищным развитием нашла пока только Москва.

С опорой на корпорации

В Екатеринбурге, как рассказал на ИННОПРОМ экс-глава города Алексей Орлов, моделируют разные сценарии. Вместе с экономистами городские власти анализируют, как изменится объем поступления налогов в бюджет при перепрофилировании промышленных зон под жилищное строительство. «При развитии жилой застройки налоги поступают от предпринимательской деятельности, и налог на недвижимость, — комментирует первые результаты моделирования экс-глава Екатеринбурга Орлов. — Я не до конца увидел зависимость доходов от используемого типа земли. Мы подошли к этому вопросу, создали некую модель расчетов, будем дорабатывать, эти вопросы надо обсуждать — у каждой территории в агломерации свои возможности, надо учитывать при формировании бюджета установленные нормативы».

Чтобы муниципальные бюджеты могли увеличить налогооблагаемую базу, Федерация дала корпорациям и крупным финансовым структурам команду менять прописку со столичной на региональную. Переезд Газпрома, Роснефти сильно изменил бюджет того же Санкт-Петербурга, напоминает экономист Андрей Клепач. Банк ПСБ уже заявил о масштабных инфраструктурных инвестициях в Ярославскую область, куда он переезжает по решению президента. «Частичный переезд в Ярославль окажет позитивное влияние на социально-экономическое развитие региона, ведь наряду с прямым эффектом на местный бюджет в виде увеличения налоговых отчислений смена прописки поможет привлечь дополнительное финансирование в коммерческие и социально-значимые проекты региона», — отметил председатель ПАО «Промсвязьбанк» Петр Фрадков. Первый замгубернатора Свердловской области, министр промышленности и науки Алексей Шмыков уверен, что у Екатеринбурга есть все шансы побороться за перевод штаб-квартир крупных компаний и корпораций. По неофициальной информации, указание о смене прописки получили полторы сотни крупнейших налогоплательщиков страны, список их не разглашается, как и методология подбора региона для переезда. Процесс был запущен еще в 2013 году с легкой руки Валентины Матвиенко, но с тех пор прописку сменили единицы.

Инфраструктура дороже земли

Пока вопрос решается где-то на самом верху, муниципальные власти вынуждены искать внутренние резервы для развития инфраструктуры, в том числе той, что необходима для развития промышленности. Для большинства агломераций, включая Екатеринбургскую, вопрос упирается даже не в наличие свободных земельных участков, а в то, как их капитализировать, то есть превратить в пригодную для производства локацию. «Земля есть, и власть готова поддерживать финансово емкие инфраструктурные проекты, не только дороги, но сегодня инфраструктура дороже самой земли — это тот вызов, который требует общих решений власти и бизнеса, нужно подключать все виды и меры поддержки бюджетов всех уровней — по-другому вопрос не решить. Возьмем направление Сысерти: большой объем земли подготовлен. Если коснуться водоснабжения и водоотведения, газа и даже электроснабжения, все ставится под большой вопрос», — констатирует первый замгубернатора Свердловской области Алексей Шмыков.

Интересная в итоге складывается ситуация: для развития промышленности по всей территории Екатеринбургской агломерации у властей Свердловской области не хватает ресурсов, а ее присутствие внутри Екатеринбурга противоречит и самой идее агломерационного развития, и экономическим реалиям, ведь жилая коммерческая застройка — гораздо более понятный и надежный инструмент для инвестиций.      

За периметром

«Промышленный девелопмент окупается хуже, чем жилье, — подтверждает генеральный директор АО «Химград» Айрат Гиззатулин, — поэтому нужно внимание власти, чтобы города были комфортными и обеспечены трудовыми ресурсами. Вопрос распределения доходов — важный, муниципалитет самый обиженный. Сегодня важно понимать, что противопоставлять функции жилую и индустриальную нельзя, неверно». Технополис «Химград» расположен в столице Татарстана, Казани, образовался на базе закрывшегося советского производства, и, по словам Гиззатулина, он стал одним из ярких примеров того, как внутри большого города может и должна развиваться современная индустриальная площадка. К проблемам агломерационного развития этот конкретный пример относится мало, здесь речь скорее про то, как сохранять промышленность в контуре мегаполиса, и почему это важно. А вот спор о том, какое место мегаполисы должны оставлять промпроизводствам внутри собственного периметра, напрямую касается и самого Екатеринбурга, и агломерации вокруг него. Примером всем снова служит Москва, но не очень удачным и не вполне релевантным. Если вдуматься, ведь привлекательность и возможности столицы явно отличаются от прочих. Впрочем, в чем правы эксперты: для больших городов московские практики могут служить точкой отсчета в разработке собственных решений, поскольку все живут в одной реальности, о которой напоминает Айрат Гиззатулин: «Удаленность рабочих мест от дома уже никого не устраивает, следующее поколение еще менее терпимо к расточительному отношению к личному времени. Взаимное проникновение этих функций будет усиливаться. Промплощадка по качеству жизни и отдыха не должна уступать жилым зонам. Мы сделали гигантский прорыв по качеству жилой застройки, теперь такой прорыв надо сделать в промышленном девелопменте». В качестве примера он приводит индустриальные регионы Китая, где граница между жилыми и промышленными зонами давно размыта.

В мегаполисах вроде Екатеринбурга ее размытию во многом способствует редевелопмент. «Мы ищем новые пути через грамотное преобразование бывших промзон, — подтверждает экс-глава Екатеринбурга Алексей Орлов. — Не нужно бездумно заниматься ревитализацией, в нашем случае редевелопмент оправдан. Не нужно все сносить напрочь, не нужна бездумная ревитализация, у нас есть много историй, когда старые промышленные объекты преобразовывают, и они обретают новое звучание и смысл».

Речь, конечно, про Сысерть, ставшую удачным примером возрождения интереса к малому населенному пункту на основе того самого индустриального кода и каркаса, сохранившегося с Петровских времен.

Связующие нити

Креативный подход Сысерти к управлению территорией пытаются перенимать и в других муниципалитетах Екатеринбургской агломерации. Точкой отсчета, как правило, становится инициатива конкретного инвестора. У бывшего главы Березовского, а ныне — предпринимателя, девелопера, генерального директора ООО «BROZEX» Вячеслава Бразовского есть виды на Северный Шарташ, и вот в какой логике он рассуждает: «Сначала думали о большой промышленной зоне, а потом задумались, а где жить людям, — думаем над этим. Совершенно точно, что индустриальный каркас не сможет существовать без транспортного. Идеально, чтобы из Академического в Березовский на новое производство человек доехал за 30–40 минут». Развитие любой агломерации, будь она хоть на бумаге, хоть реальным социально-
экономическим явлением, невозможно без транспортной связанности. Москва «опутала» МЦД, МЦК ближайшее Подмосковье, понимая, что ей нужны человеческие ресурсы и в сердце деловой столицы, и за ее периметром, куда вынесли многие производства, где открыли технопарки и особые экономические зоны. Повсюду, где возможно, тянут метро, уже заявлены планы запустить высокоскоростное движение в соседние с Москвой города ЦФО.

В Екатеринбургской агломерации транспорт тоже стал одним из ключевых и самым действенным инструментом по установлению связанности городов. В Свердловской области запустили первый в современной России междугородний трамвайный маршрут «Екатеринбург – Верхняя Пышма», разработана концепция наземного метро, в рамках которой СвЖД обещала построить единое екатеринбургское центральное пассажирское кольцо (ЕЦПК), однако летом стало известно, что проект поставлен на паузу. Неудивительно — подобные агломерационные проекты требуют гигантских инвестиций, строительство наземного метро вокруг Екатеринбурга на 2023 год оценивалось в 193 млн рублей.  

Вопросы взаимодействия

«Все понимают, что надо двигаться в сторону перехватывающих парковок, которые встроены в систему общественного транспорта и включены в тариф, в сторону единых проездных. Успехов достигли здесь только в Москве, это продукт межмуниципального взаимодействия, — уверен первый заместитель директора Фонда «Институт экономики города» Виктор Агеев. — Эффективная агломерация — единое пространство публичной услуги: вы живете в одном муниципалитете, можете отдать ребенка в детсад в другом. Попробуйте сделать — вряд ли получится. Это тоже вопрос взаимодействия, хотя в законах база для него существует. Если мы понимаем, что наша цель — сделать агломерацию единым механизмом, то именно взаимодействие муниципалитетов будет ключевой отправной точкой».

Об этом, собственно, поручения президента. Цель пилотных агломераций — определить, какие механизмы взаимодействия помогут балансировать развитие крупных городов и «спутников» вокруг них. Вряд ли, говорят эксперты Института экономики города, в России появится в ближайшем времени еще один, надмуниципальный уровень власти, возможно, именно этот шаг позволил бы уравновесить интересы и бюджеты для создания условий равноправного развития городов внутри агломерации. Пока и эта цель, и сама идея подобных объединений остаются утопией, неспособной переломить тренд на урбанизацию.

Жизнь подскажет

Легкий разворот случился в период пандемии, возможно, и в текущей реальности сложатся предпосылки к миграции ряда слоев населения подальше от мегаполисов. Обычно в них стремится молодежь; люди 45+, напротив, хотят сменить темп жизни на более размеренный, и ритм большого города им уже не подходит. «Концепцию развития диктует жизнь, это не административное решение. Мы обсуждали, что нужно, а что вторично. Для меня это странно, это все равно что рассуждать, какой орган для человека важнее. У каждого элемента есть своя роль. Все, что от Урала и дальше, все имело функцию — города вырастали вокруг заводов», — замечает руководитель комиссии по общественному контролю Общественного совета при Минстрое РФ Илья Пономарев. Если следовать этой логике, то искусственное создание агломераций бессмысленно и неэффективно. Той же логики, основанной на естественном развитии экономики, придерживается представитель реального сектора, девелопер, генеральный директор ООО «BROZEX» Вячеслав Бразовский: «Заводы закрываются, когда они не могут тянуть экономику, когда собственник не понимает конъюнктуру рынка». В текущих условиях уследить за ней и остаться в лидерах все сложнее, власти Свердловской области увидели выход в том, чтобы начать развивать в регионе стратегически важную отрасль, авиастроение, и добились от правительства согласования статуса особой экономической зоны для «Титановой долины» под «соусом» восстановления в стране компетенций в области авиационной промышленности.  

Перезагрузка концепции

Экономист Андрей Клепач согласен, что особые экономические зоны — рабочий инструмент для развития промышленности за периметром мегаполисов, но не в этом, по мнению эксперта, главное конкурентное преимущество Большого Урала. Гораздо важнее — наличие мощной инженерной школы, высокая концентрация инженерных кадров — именно на этой базе можно развивать индустриальный каркас Екатеринбургской агломерации. Впрочем, чтобы механизм заработал, необходимо упаковать все в единую стратегию. «Идея большого Урала нуждается в переосмыслении, для этого нужна особая система управления, а ее нет, — добавляет экономист Андрей Клепач. — Должны возникать механизмы развития агломерации целиком, надо видеть ее место в развитии Большого Урала с учетом соседних территорий. Наукоемкие и ключевые базовые отрасли способны стать генератором роста ключевых показателей, но должна быть четкая долгосрочная стратегия на уровне макрорегиона».  

Что же до Екатеринбурга, в нем экс-глава города Алексей Орлов предлагает создавать высокотехнологичные производства, которые не требуют больших санитарных зон, — сэкономив на этом гектары земли, город сможет балансировать между растущей жилой застройкой и созданием рабочих мест для горожан, поддерживать экологию.

Еще одной опорной зоной для экономики Екатеринбурга остается его выгодное расположение. Видя в этом экономический потенциал, власти города и области пытаются развивать вокруг столицы Урала логистические хабы и транспортную инфраструктуру. Так, попытка крупнейшего мегаполиса РФ нащупать новые опоры для роста подтягивает за собой некоторые города-спутники, но в отсутствие новых смыслов для развития Екатеринбургская агломерация хоть и является одной из крупнейших в стране, но вряд ли ее опыта окажется достаточно для развития куда более проблемных территорий, чей индустриальный каркас провисает под тяжестью не самой простой экономической ситуации. Правы те экономисты, которые настаивают на том, что для сбалансированного территориального развития большой, раскидистой России нужна полноценная концепция развития макрорегионов, и пилотирование идеи объединения в агломерации на отдельно взятых территориях не придаст ей новых смыслов, поскольку не будут учтены особенности и реалии макрорегионов. Де-юре их границы давно известны — иначе зачем РФ нужно деление на федеральные округа. Следующим уровнем как раз и могли бы стать агломерации, но ни то, ни другое административное деление не приживается и по-прежнему остается исключительно бумажным.

Печатная версия. купить

Электронная версия. купить